La politique de prévention des inondations : une action évolutive
De l’interventionnisme au libre écoulement de l’eau
Pendant longtemps, la politique de prévention des risques était guidée par des actions intrusives sur les cours d’eau. Il fallait protéger et évacuer l’eau au plus vite, via la réalisation de « grands travaux » et la politique du «tout tuyau». Si ponctuellement cette politique a pu permettre de minimiser les dégâts, l’amélioration des connaissances, les effets induits néfastes, voire irréversibles sur les cours d’eau, l'inefficacité à l’échelle des bassins versants ont contribué à accélérer le changement des pratiques.
La logique environnementaliste prévaut désormais, laissant place à une politique plus respectueuse du cours d’eau, traduite notamment au travers de la mise en œuvre de la Directive Inondation mais aussi de la Loi sur la Gestion de l’Eau et des Milieux Aquatiques et de la Prévention des Inondations (GEMAPI).
Les politiques actuelles ont pour objectif de concilier prévention des inondations et respect du fonctionnement naturel des cours d’eau. Politique systémique, la prévention des risques n’est plus la panacée des seuls ingénieurs hydrauliques mais bien le résultat d’un croisement entre politique d’entretien des cours d’eau, de travaux, d’aménagement du territoire et de communication dans le respect du fonctionnement naturel des cours d’eau.
Un peu d'histoire
Napoléon III : Etat protecteur des administrés
Suite aux inondations catastrophiques de 1856, Napoléon III a promulgué le 28-05-1858, une loi relative à l’exécution des travaux destinés à mettre les villes à l’abri des inondations. Cette loi renforce la place de l’État dans la gestion des inondations : « il sera procédé par l’État à l’exécution des travaux destinés à mettre les villes à l’abri des inondations. "
Assez d'écoper ! Il faut organiser « la défense du territoire contre l'invasion des eaux », et « mettre à l'abri » les grandes villes. Le corps des Ponts et chaussées est mobilisé. Ingénieur dans l'âme, l'empereur bannit les vieilles digues qui ne servent « qu'à rejeter l'eau sur son voisin », promeut les barrages et les grands travaux fluviaux, lance les systèmes de vigilance des crues. La loi du 28 mai 1858 devient la première politique publique de prévention contre les catastrophes naturelles.
(source: Charles de Saint-Sauveur - Le 21 octobre 2018 - Le Parisien)
Les principales dates marquant l'évolution de la politique de prévention des inondations
Zoom sur la Directive Inondation
Suite aux importantes inondations qui ont frappé l’Europe de l'Est en 2002, et plus récemment celles liées à la Tempête Alex dans les Alpes Maritimes en octobre 2020 (8 décès, 11 disparus) et celles de l’Europe de l’Est, en juillet 2021 (plus de 237 décès), l’adoption de la Directive inondation en 2007, permet de fournir un cadre aux États membres afin de réduire les conséquences négatives des inondations sur la santé humaine, l’activité économique, l’environnement et le patrimoine culturel.
Les dates clefs
Une déclinaison selon les différents échelons des territoires
La Directive Inondation de la Commission Européenne de 2007 est l’une des trois directives concernant la problématique de l’eau avec la Directive Cadre sur l’eau et la Directive Cadre stratégie en milieu marin (non traitée ici).
Le processus de mise en œuvre de ces directives liées à l’Eau se décline aux différents échelons des territoires et s’établissent sur des cycles de 6 ans (à noter ici que les SDAGE
et et les PGRI Rhône Méditerranée et Adour Garonne ont été révisés pour un nouveau cycle 2022-2027).
Le rapprochement des 2 politiques (Eau et Inondation) visent à tendre vers une gestion globale et durable de l’eau.
La Stratégie Nationale de Gestion des Risques d’Inondation (SNGRI), adoptée le 7 octobre 2014, prévoit les 3 grands objectifs prioritaires suivants :
- Augmenter la sécurité des populations exposées;
- Stabiliser à court terme et réduire à moyen terme, le coût des dommages liés à l’inondation;
- Raccourcir fortement le délai de retour à la normale des territoires sinistrés.
5 TRI dans le Gard
L’Evaluation Préliminaire des Risques d’Inondation (EPRI) a conduit à l’identification des Territoires à Risque Important d’Inondation (TRI), à la cartographie des risques sur ces territoires prioritaires puis enfin à l’élaboration des Plans de Gestion des Risques d’Inondation (PGRI).
Sur chacun des TRI, les collectivités compétentes ont la charge d’élaborer des Stratégies Locales de Gestion du Risque d’Inondation (SLGRI). La mise en œuvre opérationnelle de ces stratégies est ensuite réalisée à travers des Programmes d’Actions de Prévention des Inondations (PAPI).
Zoom sur la Politique Nationale de prévention des risques inondation
La politique nationale en résumé :
- 3 objectifs poursuivis:
- Assurer la sécurité des populations exposées
- Réduire le coût des dommages potentiels
- Raccourcir fortement les délais de retour à la normale (résilience) - Une politique :
➔ qui s’inscrit en complément de la politique de protection civile qui permet de gérer la crise.
➔ qui est en articulation
- avec la politique d’indemnisation des dommages régime Catnat : qui assure une solidarité pour la réparation des dommages (indemnisation via le Fonds de Prévention des Risques Naturels Majeurs (FPRNM) ex Fonds Barnier)
- avec la Stratégie Nationale du Risque Inondation (SNGRI)
➔ qui est basée sur 7 piliers :
Les 7 piliers de la politique de prévention des inondations
Un processus en continu, où tous les axes doivent être appréhendés pour permettre une meilleure efficacité des politiques mises en œuvre.
Zoom sur la GEMAPI
Rappel du cadre réglementaire
La création d’une compétence
Les Directives européennes, Inondation et Eau, ont fixé des objectifs ambitieux de gestion équilibrée de la ressource en eau, en assurant la cohérence des politiques de l’eau et de prévention des inondations avec les politiques d’urbanisme. Elles renforcent par ailleurs la place des acteurs locaux et notamment celle des collectivités locales, dans leur mise en œuvre.
Le législateur a ainsi attribué au bloc communal, avec transfert aux EPCI à fiscalité propre, une compétence exclusive et obligatoire de Gestion des Milieux Aquatiques et de Prévention des Inondations (compétence GEMAPI) comprenant les missions relatives à la gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations, définies aux points 1°, 2°, 5° et 8° du I de l’article L.211-7 du Code de l’Environnement :
1° - Aménagement de bassin hydrographique.
2° - Entretien de cours d’eau, canal, lac ou plan d’eau.
5° - Défense contre les inondations et contre la mer (gestion des ouvrages de protection hydraulique).
8° - Restauration des milieux aquatiques (potentielles zones d’expansion de crue).
La GEMAPI vise à clarifier les responsabilités, fournir des outils juridiques et financiers nécessaires pour sa mise en œuvre.
Pour les gestionnaires de digues et d’ouvrages de protection : des responsabilités encadrées
La gestion des ouvrages constituant un système d’endiguement ou un aménagement hydraulique sera assurée par l’autorité GEMAPIenne, le cas échéant par conventionnement avec le propriétaire.
Le GEMAPIen a pour obligations :
- de déclarer les ouvrages mis en œuvre sur le territoire communautaire, en scindant les digues qui devront être organisées en système d’endiguement, des ouvrages hydrauliques de stockage.
- de décider d’un niveau de protection (crue décennale, centennale., hauteur d’eau..) assigné aux ouvrages ainsi que les zones protégées correspondantes.
- d’indiquer les risques de débordement pour les occurrences (hauteurs d’eau) plus importantes dépassant le « seuil de protection préalablement fixé ».
Une attention toute particulière doit être portée à la déclaration d’un système d’endiguement ou d’un aménagement hydraulique car cela engendre une obligation non seulement de moyens mais aussi et surtout de résultats au regard du niveau de protection choisi (déclaré) et affiché.
A titre d’exemple si la digue est déclarée pour une protection de 6 mètres, le gestionnaire ne sera pas tenu responsable si la crue engendre des hauteurs supérieures à 6 m dès lors bien sûr que le gestionnaire aura satisfait à toutes ses obligations réglementaires (conception, création, entretien de l’ouvrage).
Pour les Maires : pas de remise en cause des pouvoirs de police du maire
Le Maire reste responsable des missions de police générale définies à l’article L.2212-2 du CGCT, des polices spéciales ainsi que de ses compétences en matière d’urbanisme.
Il assure ainsi:
- L'information préventive des administrés.
- La prise en compte des risques dans les documents d’urbanisme et la délivrance des autorisations d’urbanisme.
- La surveillance et l’alerte.
Il est important de préciser ici qu’il convient d’inclure le protocole de suivi des ouvrages hydrauliques en temps de crise dans le PCSet donc de se rapprocher des GEMAPiens le cas échéant.
Pour l’État : continuité des responsabilités antérieures
Elaboration des cartes des zones inondables.
Elaboration des PPRI.
Assurer la prévision et l’alerte.
Contrôle de l’application de la réglementation en matière de sécurité des ouvrages hydrauliques.
Exercice de la Police de l’eau.
Soutien des communes en situation de crise là où les moyens sont insuffisants.
Pour les propriétaires riverains des cours d’eau : pas de remise en cause de leurs droits et devoirs
Les propriétaires restent :
- Responsables de l’entretien courant du cours d’eau (libre écoulement des eaux) et de la préservation des milieux aquatiques situés sur leurs terrains.
- Responsables de la gestion de leurs eaux de ruissellement au titre du Code Civil.
La collectivité peut TOUJOURS se substituer aux propriétaires en cas de manquements, d’urgence ou d’intérêt général en engageant une Déclaration d’Intérêt Général (DIG) prévue à l’article L.211-7 du CE.
L’organisation de la GEMAPI dans le Gard est répartie entre les EPTB, les EPCI et le Département. Le Département propriétaire et gestionnaire de barrages écrêteurs de crues antérieurement à la mise en œuvre de la GEMAPI a souhaité conserver cette compétence au titre de la solidarité territoriale. Cette possibilité a été ouverte par la loi FESNEAU de décembre 2017. Ainsi un service spécifique au sein du Conseil départemental a été créé en 2018 pour assurer cette mission en conventionnement avec les collectivités.