Les principaux outils opérationnels de gestion de crise: ORSEC et PCS
Quelques illustrations de la gestion de crise
Bien que partagée entre l’Etat et les collectivités territoriales, la gestion des évènements de sécurité civile doit s’inclure dans le cadre national prévu par la Loi de Modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004 et se traduire dans différents outils, aux premiers rangs desquels, les dispositifs ORSEC et le PCS (Plan Communal de Sauvegarde).
Le dispositif ORSEC
Le principal outil opérationnel dont dispose l’Etat est le Plan ORSEC créé en 1952 (plan d'ORganisation des SECours). Ce dispositif a évolué pour permettre une plus grande opérationnalité. La Loi de Modernisation de la sécurité civile d’août 2004 a ainsi donné naissance à la troisième génération d’ORSEC toujours en vigueur actuellement.
Qu'est-ce que le dispositif ORSEC ?
Si l’acronyme est resté, sa signification diffère. Il s’agit maintenant de l’Organisation de la Réponse de la SEcurité Civile. Ainsi ORSEC comprend :
- Une organisation générale et modulable de gestion de crise applicable en toutes circonstances ;
- Des dispositions spécifiques propres à certains risques préalablement identifiés comme par exemple :
- ORSEC nombreuses victimes (anciennement Plan Rouge) ;
- ORSEC inondation
- ou liées au fonctionnement d’installations déterminées (Plans Particuliers d’Intervention (PPI) notamment, par exemple PPI Barrage de Sainte Cécile d’Andorge
Contenu du dispositif ORSEC
Le dispositif ORSEC comprend :
- Une organisation générale et modulable de gestion de crise applicable en toutes circonstances ;
- Des dispositions spécifiques propres à certains risques préalablement identifiés comme par exemple :
- ORSEC nombreuses victimes (anciennement Plan Rouge) ;
- ou liées au fonctionnement d’installations déterminées (Plans Particuliers d’Intervention (PPI) notamment par exemple PPI Barrage de Sainte Cécile d’Andorge
ORSEC en résumé (source: site Gouvernement )
Pour aller plus loin consultez le site du Ministère de l'Intérieur
Le Plan Communal de Sauvegarde (PCS)
Le Maire est responsable de la sécurité publique sur son territoire (art L 2212-2 du Code Général des Collectivités Territoriales). Il est Directeur des Opérations de Secours (DOS) en cas de crise (Loi du 13 août 2004 article 16) sur son territoire communal (si la crise dépasse le territoire communal, le Préfet prend la main). Il dispose, pour assurer sa double responsabilité, d’un outil opérationnel : le Plan Communal de Sauvegarde (PCS).
Le PCS est le maillon local de la sécurité civile. Il doit assurer la réponse de proximité en cohérence avec le dispositif ORSEC.
des communes gardoises sont soumises à une obligation de réaliser un PCS. 76 % d'entre elles ont un PCS approuvé soit 266 communes (sept 2023).
Le cadre réglementaire du PCS
Le PCS est obligatoire sur les communes dotées d’un Plan de Prévention des Risques (PPR) approuvé ou comprises dans le champ d’application d’un Plan Particulier d’Intervention (PPI) et depuis la loi MATRAS l'obligation a été étendue notamment aux communes :
- comprise dans un territoire à risque important d'inondation prévu à l'article L. 566-5 du code de l'environnement,
- sur laquelle une forêt est classée au titre de l'article L. 132 du code forestier ou réputée particulièrement exposée...
Ainsi depuis cette loi et son décret d'application toutes les communes gardoises ont l'obligation de réaliser un PCS.
Le Maire dispose pour élaborer son PCS d’un délai de 2 ans à compter de la date de notification par le préfet de son caractère obligatoire.
Si le PCS peut être établi à l’échelle d’un EPCI-FP (Etablissement Public de Coopération Intercommunal à Fiscalité Propre), en revanchela responsabilité de sa mise en œuvre ne peut être déléguée et reste une compétence de chaque Maire sur son territoire communal.
Attention cependant la loi MAtras du 25 novembre 2021 prévoit un certain nombre de dispositions relatives aux PCS, Plans Intercommunaux de Sauvegarde (PICS) ainsi que l'obligation de réaliser un exercice dans le cadre des PIS à minima tous les 5 ans (cf. encadré Vers un renforcement des PCS)
Rappel des principaux textes :
- Code Général des Collectivités Territoriales : articles L2211-2 et L 2211-4 imposant au Maire de prendre toutes les mesures destinées à assurer la protection et la sauvegarde de ses administrés.
- Loi de Modernisation de sécurité civile d'août 2005 fixe le cadre des PCS.
- la Loi N° 2021-1520 du 25 novembre 2021 (ou loi MATRAS du nom du député à l'origine de la proposition) "visant à consolider notre modèle de sécurité civile et valoriser le volontariat des sapeurs pompiers professionnels (cf. encadré A noter Vers un renforcement des PCS) fixe un nouveau cadre d'élaboration des PCS et instaure l'obligation des PIS
- Le décret n° 2005-1156 du 13 septembre 2005 relatif aux Plans Communaux de Sauvegarde définit son contenu.
- Le décret n°2022-907 du 20 juin 2022, relatif au PCS et PIS vient préciser les modalités de réalisation et de mise en oeuvre de ces plans afin d'assurer la gestion des crises à tous les échelons territoriaux
- Le décret n°2022-1532 du 8 décembre 2022 fixant les modalités d'organisation des exercices rendus obligatoires à minima tous les 5 ans
- Enfin l’ensemble fait l’objet d’une codification dans le Code de la Sécurité intérieure articles L.731-3 et R 731-1 à 10:
- Art R 731-3 du Code de la Sécurité intérieure :
Le Plan Communal de Sauvegarde est élaboré à l'initiative du maire de la commune. Il informe le conseil municipal et le président de l'EPCI FP du début des travaux d'élaboration du plan ...A l'issue de l'élaboration ou de la révision le PCS fait l'objet d'un arrêté du maire, transmis au préfet puis au président de l'EPCI-FP....
Avancement des PCS dans le Gard
Si 100 % des communes gardoises sont soumises à obligation, le département totalise 266 communes avec un PCS approuvé (Noé sept 2023).
Qu'est-ce qu'un PCS
C’est un outil opérationnel de planification et d’organisation globale de gestion des situations de crise impactant la population selon leur nature, leur ampleur et leur évolution. Ce document prépare ( anticipe) et assure la réponse opérationnelle au profit de la protection et de la sauvegarde de la population.
Il définit qui fait quoi, quand et comment. C’est le maillon local de la sécurité civile : le PCS assure la réponse de proximité en cohérence avec le plan ORSEC.
Il traite de l’ensemble des risques majeurs naturels, technologiques connus et répertoriés sur le territoire communal et à minima ceux mentionnés dans le DDRM (Dossier Départemental des Risques Majeurs).
Au-delà, le PCS, du fait de son organisation, doit pouvoir permettre de faire face à tous types de situations: canicule, pandémies, intempéries …
Il regroupe l’ensemble des documents existants contribuant à l’information préventive et à la protection des populations dont le DICRIM (Dossier Communal d’Information sur les Risques Majeurs)
Le PCS définit l’organisation prévue par la commune pour assurer l’alerte, l’information, la protection et le soutien de la population (évacuer, héberger et ravitailler) au regard des risques connus présents sur le territoire communal.
Lien entre le PCS et le financement de la politique de prévention
Le FPRNM (Fond de Prévention des Risques Naturels Majeurs) conditionne le versement du solde des subventions allouées au titre des axes 6 et 7 des PAPI, au respect par les Maires des communes bénéficiaires des travaux financés, des obligations:
- d’information préventive (DICRIM, information biennale des populations, pose de repères de crues),
- de l'établissement d'un PCS,
- d’annexion du PPRi au PLU.
Contenu du PCS
Si le PCS doit contenir à minima les éléments du contenu mentionnés dans le décret n° 2022-907 du 20 juin 2022, l’absence de formalisme imposé permet à chaque collectivité d’établir ses propres documents. L’objectif visé est à la fois l’opérationnalité des documents et leur appropriation par les acteurs de la gestion de crise.
En pratique le PCS doit répondre aux principales questions suivantes:
- Quels sont les aléas (tous types d’inondation : débordement de cours d’eau, ruissellement ...) impactant les enjeux (logements, économiques, établissements scolaires, campings , réseaux....) de la commune ?
- A partir de quand les premiers enjeux sont-ils impactés par une inondation ?
- Quelles sont les réponses à apporter pour assurer la sauvegarde de la population et faciliter le retour à la normale ?
- De quels délais, moyens a-t-on besoin pour mettre en œuvre les différentes actions (réponses) du PCS ?
- De quelles informations a-t-on besoin pour suivre, analyser l’évolution des phénomènes et anticiper leur survenance dans les délais requis ?
Le PCS permet de préparer les acteurs impliqués dans la crise pour diminuer au maximum les incertitudes et actions improvisées.
Il prévoit des actions appropriées et graduées en fonction du niveau de gravité du risque ainsi que la mise en œuvre d’une organisation locale capable de :
- Réagir rapidement.
- Préserver la sécurité et la salubrité.
- Prévenir toute panique.
Contenu: les attendus Gardois
Mais au-delà, du contenu minimal réglementaire, et en pratique, les attendus gardois consignés dans le Guide PCS (modification à intervenir suite au décret n° 2022-907 du 20 juin 2022 ) établi par l'Etat, le SDIS (Service Départemental d'Incendie et de Secours), la Région, le Département et les Etablissements Publics Territoriaux de Bassin (EPTB) sont :
- Un diagnostic et une cartographie des risques (aléa, enjeux, vulnérabilité)
- Une organisation communale comprenant : organigramme, procédure d’alerte interne et à la population, poste de commandement, soutien à la population, transport scolaire (POTES).
- Des dispositions spécifiques par risque appelées Plan d’Intervention Gradué (PIG) comprenant les seuils de déclenchement des différentes phases identifiées. Ces seuils hydrométriques (visuels, pluviométriques, niveaux de vigilance météo et/ou hydrométéorologiques), doivent permettre de savoir à partir de quand déclencher les différentes phases du PIG et mettre en œuvre les actions appropriées.
- Des cartes d’actions permettant de matérialiser et spatialiser les principales actions à mettre en œuvre conformément au PIG. Affichées en cellule de crise, ces cartes permettent de mieux suivre les actions conduites et à conduire ainsi que l’évolution de la situation. Cet outil permet également de servir de support lors des différents points de situation à conduire en période de crise.
- Un inventaire des moyens dont dispose la communes et ceux susceptibles d'être mutualisés avec l’intercommunalité ( cadre des Plans Inter communaux de Sauvegarde suite à la loi MATRAS codifié dans l'article L. 731-4 du code de la sécurité intérieures) s'ajoutent ensuite les principaux moyens privés mobilisables en cas d’évènement.
- Un annuaire de crise (principaux contacts internes, externes mais aussi des personnes vulnérables en raison de leur condition physique et/ou de l'emplacement et/ou configuration de leur logement (maison de plain pied par exemple).
- Le DICRIM.
- En présence de la Réserve Communale de Sécurité Civile (RCSC) : les modalités de mise en œuvre (règlement intérieur).
Attention !
En présence d'un camping situé en zone inondable sur la commune, il convient de s’assurer que le gestionnaire ait bien la connaissance des risques encourus, qu’il ait bien rempli le cahier des prescriptions, qu’il ait bien mis en œuvre les consignes de sécurité et l’information aux campeurs.
Par ailleurs, il convient de s’assurer que le camping soit bien répertorié comme enjeu dans le PCS et qu’il figure bien sur l’annuaire de crise, pour prévenir le gestionnaire de la survenance potentielle d’un risque inondation et ce, afin qu’il ait le temps de mettre en œuvre les actions pour assurer la sécurité de ses campeurs.
Plan Intercommunal de Sauvegarde (PICS)
Suite à la loi loi "MATRAS" (du nom du Député à l'origine de la proposition), les PICS (Plans Intercommunaux de Sauvegarde) ont été rendus obligatoires dans tous les EPCI-FP (Etablissement Public de Coopération Intercommunale à Fiscalité Propre) dont « au moins une commune membre est soumise à l’obligation d’élaborer un PCS ». Ainsi dans le Gard tous les EPCI-FP ont donc l'obligation de réaliser un PIS.
Il appartient au préfet de notifier par courrier cette nouvelle obligation au président des EPCI-FP concernés.
Le président de l'EPCI-FP dispose d'un délais de 5 ans à compter de la promulgation de la loi n° 2021-1520 du 25 novembre (loi "MATRAS") pour élaborer le PIS soit une date butoir au 26 novembre 2023.
Les PICS doivent organiser au minimum « la mobilisation et l'emploi des capacités intercommunales au profit des communes, la mutualisation des capacités communales, la continuité et le rétablissement des activités et services communautaires utiles en cas de crise ». Le décret n° 2022-907 du 20 juin 2022 précise le contenu et les modalités d'élaboration et de suivi des PIS.
Chaque maire, sur le territoire de sa commune, est responsable de la mise en œuvre du PIS, sous réserve de certaines exceptions, prévues par la loi.
Le PICS est arrêté à la fois par le président de l’EPCI et par chaque maire concerné par un PCS. Le Président de l'EPCI informe préalablement le conseil communautaire de la procédure d'élaboration du PIS.
Le PIS est ensuite transmis à tous les maires des communes membres (indépendamment de l'obligation ou non de PCS) ainsi qu'au préfet.
Il est rendu consultable auprès du public par l'EPCI.
Il est révisé au plus tard tous les 5 ans.
Enfin, il est prévu de rendre obligatoire pour les PICS la réalisation d'un exercice à minima tous les 5 ans (décret n°2022-1532 du 8 décembre 2022 fixe les modalités d'organisation des exercices )
PCS et PICS: un entraînement nécessaire
C'est pour s'assurer de l'opérationnalité des PCS, puis à terme des PICS, et de leur cohérence avec le dispositif ORsec que la loi Matras a rendu obligatoire les exercices à minima tous les 5 ans (décret n°2022-1532 du 8 décembre 2022 fixe leurs modalités d'organisation). Ces exercices sont d'autant plus nécessaires que bon nombre de PCS ont plus de 5 ans et que les équipes municipales ont été récemment renouvelées.
La caractère opérationnel d'un PCS (ou PICS) passe notamment, par la mise en œuvre d’exercice « d’ampleur variable » selon les objectifs recherchés, mais aussi et surtout par la prise en compte des retours d’expériences (RetEx ) lors d’évènements hydrométéorologiques.
A noter l'initiative de l'AFPCNT qui propose aux collectivités, quelle que soit leur taille, de participer gratuitement à des exercices en ligne clefs en main. Chaque année depuis 2023,un calendrier est propsé sur leur le site dédié PREPA'RISK.
Peu pratiqués, les RetEx permettent, au travers de la capitalisation d’expériences, de procéder à des améliorations qu’il s’agisse des points de surveillance, de l’alerte à la population, de défaillances techniques ou de communication. Cela permet aussi d’identifier de nouvelles actions à mettre en œuvre, celles qui ont bien fonctionné ou encore celles à abandonner car peu ou pas utiles.
Cet exercice nous a donné l'occasion de mettre en pratique le PCS sans que toutes les personnes soient présentes et affectées à leur tâche habituelle. Une bonne illustration pour connaître précisément les fonctions de chacun et de parer à toute éventualité en cas d'absence, de défaillance des outils de communication ou encore de protocoles non respectés comme l'activation du plan POTES... Cela nous a incité à réfléchir à la constitution d'une réserve communale qui nous semble nécessaire car notre commune est éclatée en cinq hameaux qui sont rapidement isolés par les trois cours d'eau qui traversent la commune : le Vidourle, le Crieulon, le Brestalou
Cendrine RUBIO
1ère adjointe au Maire d'Orthoux Sérignac (2018) et suppléante du Directeur des Opérations de Secours (DOS)
Le PCS en résumé
- Le PCS est un Outil opérationnel d’anticipation, de planification au service du Maire (facilite l’exercice de son pouvoir de police) et de la gestion de crise.
- Il assure la sauvegarde de la population et facilite l'après crise
- PCS est le maillon local de la sécurité civile;
- Il permet une réponse de proximité en cohérence avec le plan ORSEC départemental et POTES.
- Le PCS traite de l’ensemble des risques majeurs naturels, technologiques connus (DDRM). Son organisation doit permettre également de faire face à toutes situations à risques (évènements climatiques, pandémies ..)
- Le PCS doit être conçu pour agir de manière autonome, progressive et adaptée aux situations tout en s'insérant dans le PICS (mutualisation des moyens notamment)
- Le PCS doit être un outil fonctionnel, adapté, adaptable.
- Le PCS doit être connu et approprié par ses membres.
- Le PCS doit être mis à jour et testé régulièrement.
- Le PCS contribue à l’information préventive notamment via le DICRIM et il doit être connu des administrés.
Le Plan de Continuité d’Activité (PCA)
Il n’y a pas d’obligation formelle de réalisation de PCA pour les collectivités, bien que leurs objectifs rejoignent ceux de la sécurité civile :
La sécurité civile a pour objet, la prévention des risques de toute nature, l’information et l’alerte des populations ainsi que la protection des personnes et des biens, de l’environnement contre les accidents, les sinistres ou catastrophes par la préparation et la mise en œuvre des mesures et les moyens appropriés relevant de l’Etat, des collectivités territoriales et des autres personnes publiques ou privées.
Article 1 Loi de Modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004
L’article 2 précise quant à lui « que concourent également à l’accomplissement des missions de sécurité civile…. les agents de l’Etat, des collectivités territoriales et des établissements et organismes publics ou privés appelés à exercer des missions se rapportant à la protection des populations ou au maintien de la continuité de la vie nationale ».
Par ailleurs le principe de continuité d’activité du service public pourrait également être invoqué en faveur de l’élaboration du PCA.
La norme internationale de gestion du risque ISO 31 000 fournit des principes généraux pour la mise en œuvre du management des risques. Elle concerne tout type d’organisation quel qu’en soit la taille et le secteur. Ainsi les collectivités mais aussi les entreprises sont concernées par le PCA.
Au delà du cadre réglementaire, il est nécessaire que les collectivités et entreprises soient convaincues de l’intérêt à agir pour permettre une meilleure résilience du territoire face aux inondations et ainsi mieux vivre avec le risque. La récente pandémie ne fait que confirmer l’intérêt de l’élaboration et la mise à jour de tel dispositif.
Qu'est-ce qu'un PCA ?
Le PCA est un outil d’aide à la gestion de crise qui anticipe les dommages des évènements, ici l’inondation, sur un ou des équipements, un ou des services afin d’organiser le maintien de son ou leur fonctionnement, en mode dégradé.
A noter que le PCA, à l’instar des PCS, doit identifier tous les aléas, évènements (type pandémie, chute de neige, …) pouvant perturber le fonctionnement normal de l’activité.
Les objectifs du PCA sont multiples et concernent notamment :
- Le maintien des missions du service public identifiées comme « essentielles » pour la population et plus globalement pour l’économie du territoire. Attention ici, le mode dégradé peut durer, et nous l’avons vécu avec le confinement dû au COVID 19, et donc la notion de service essentiel peut évoluer dans le temps. Par ailleurs le terme peut également créer des « frustrations », il conviendra d’être attentif à la sémantique.
- La protection du personnel pendant et après l’évènement.
- La facilitation du redémarrage notamment pour ce qui est du matériel et ou équipement qui pourrait être endommagé par l’inondation.
Contenu d'un PCA
Le PCA tout comme le PCS ou PIS, se fait en plusieurs étapes que l’on peut résumer ainsi :
- Un état des lieux permettant d’identifier :
- les enjeux humains et techniques : agents et services potentiellement impactés sur site ou dans les trajets domiciles travail, les bâtiments et équipements, accès... ;
- les différents scénarios d’inondation.
- la vulnérabilité des services et équipements.
- Une identification des activités et missions prioritaires à maintenir (penser que cela peut durer et donc prévoir si possible une certaine progressivité).
- L'analyse des besoins et ressources pour assurer les missions prioritaires préalablement identifiées (personnel, outil de travail (bâtiments et équipements), procédures internes externes..)).
- La mise en œuvre de procédures pour maintenir les activités choisies.
- L'anticipation des mesures et actions "post crise".
- La formation et la mise en situation des agents pour l’appropriation du PCA.
Le PCA est un outil complémentaire au PCS et PIS. Tout comme ces derniers, le PCA doit être approprié par le personnel, testé et mis à jour régulièrement pour tenir compte des évolutions de la collectivité, des retours d’expériences et garantir non seulement son opérationnalité, son efficience lors de la survenance d’une inondation mais aussi sa pérennité.
La Réserve Communale de Sécurité Civile : l’engagement citoyen au service des PCS
La Loi de Modernisation de la Sécurité civile d’août 2004 a créé la Réserve Communale de Sécurité Civile (RCSC). Il s’agit d’un nouvel outil permettant d’organiser et d’encadrer la mobilisation civique en vue d’apporter un soutien et une assistance aux populations.
La RCSC est aussi l'occasion d'impliquer les citoyen dans la politique de prévention des risques et demeure un facteur clef de la culture du risque.
Cadre réglementaire de la RCSC
Les textes de référence :
- Loi de Modernisation de Sécurité civile du 13 août 2004 (art. L.1424-8-1 à L.1424-8-8 du CGCT).
- Décret du 13 septembre 2005.
- Circulaire du 12 août 2005.
- Code de la sécurité intérieure (art. L.724-1 à L.724-14).
Qu'est-ce qu'une RCSC ?
La RCSC est un nouvel outil de mobilisation civique pour apporter un soutien et une assistance aux populations sans se substituer aux services publics de secours et d’urgence ainsi qu’aux acteurs de la sécurité civile.
Elle est facultative, incluse ou non dans un PCS et placée sous la seule autorité du Maire sur le périmètre du territoire communal.
Cependant il est possible de créer une réserve intercommunale tout en respectant les compétences des pouvoirs de police de chaque Maire (toujours responsable sur sa commune ).
En dehors du périmètre communal, la RCSC peut intervenir exceptionnellement et en vertu du principe de solidarité que sous réserve de 3 conditions cumulatives :
- une demande expresse formulée du Directeur des Opérations de Secours ou autorité de police compétente (Maire de la commune sinistrée ou Préfet) ;
- que la décision d'engagement soit prise par l'autorité d'emploi de la réserve (Maire de la commune d'origine) ;
- qu'un accord préalable soit intervenu sur les modalités de répartition de la charge financière éventuelle.
Les différentes étapes de constitution d'une RCSC
Avant la création, il est nécessaire de :
- Procéder au recensement des besoins en lien avec celui opéré dans le cadre du PCS (recensement des moyens humains et matériel notamment),
- Identifier les missions et de scinder celles à accomplir en temps normal ("hors crise"), pendant l’évènement, post évènement, tout en s'assurant de ne pas empiéter sur les missions de secours, de ne pas surdimensionner la réserve pour faciliter sa gestion et pérennité.
- Essayer d'anticiper quelles sont les principales compétences requises pour intégrer la RCS ce qui facilite le recrutement.
- Nommer un.e référent.e chargé.e de suivre et d'animer la RCSC.
La procédure de création d'une RCSC requiert les documents suivants:
- Une délibération du conseil municipal pour créer la RCSC.
- Un règlement intérieur relatif à l’organisation et au fonctionnement de la RCSC.
- Une publication de l’arrêté municipal instituant la RCSC.
- Des contrats d’engagement avec chaque réserviste pour encadrer les missions et conditions de mobilisation des réservistes.
L’ensemble des pièces doit être transmis à la Préfecture.
Le statut du réserviste et ses obligations
Le réserviste est qualifié de collaborateur occasionnel du service public. Il peut être dédommagé par la commune pour ses frais occasionnés lors de la réalisation de ses missions.
Sa mobilisation est au maximum de 15 jours ouvrables par année civile et uniquement en situation impérieuse sinon il s'agit de bénévolat.
Il est possible pour les salariés privés de percevoir une indemnité de compensation en cas de perte de salaire si la commune le souhaite (généralement cela est mentionné au contrat). Pendant la mobilisation, le contrat privé du réserviste est suspendu mais il y a un maintient des avantages légaux et conventionnels (congés, ancienneté...). Il ne peut pas être licencié, déclassé ou recevoir des sanctions pour absence de son lieu de travail en raison de son activité au sein de la RCSC.
Pour les fonctionnaires, il existe la possibilité de mise en congé pendant 15 jours par an avec maintien du traitement.
Les réservistes se doivent de répondre aux appels de mobilisation et d'obtenir l’accord préalable de son employeur pour servir dans la RCSC durant son temps de travail.