Aménager durablement le territoire
Les collectivités territoriales restent les premiers acteurs du devenir de leur territoire. Cependant, dans un contexte réglementaire évolutif, elles doivent repenser leurs aménagements au-delà des strictes frontières administratives, tenir compte des données liées au changement climatique et juguler approche sociale, économique et environnementale.
Prendre en compte les risques inondations dans l’aménagement du territoire, c’est avant tout connaitre son fonctionnement, les outils à disposition pour coconstruire un projet s’attachant non seulement aux nouvelles constructions mais aussi à l’adaptation de l’existant.
Le moment n’est-il pas venu de changer de paradigme et faire des inondations une opportunité en redonnant toute sa place à l’eau ?
Urbanisme et risque Inondation
L’aggravation du risque inondation est fortement liée au développement d’activités et d’enjeux en zones à risque (habitations, activités économiques et enjeux associés). Ceci a deux conséquences : d’une part, une augmentation de la vulnérabilité des secteurs exposés et d’autre part, pour des événements les plus localisés et fréquents, une aggravation des écoulements due à l’imperméabilisation des sols.
Il paraît donc urgent, pour ne pas créer de nouvelles situations de risque, d’organiser le développement urbain en dehors des secteurs exposés. Cependant, cela n’est pas toujours possible, notamment dans les territoires où la zone inondable est importante. Il convient alors, non seulement d’adapter les aménagements pour permettre une continuité de vie, mais aussi de valoriser les zones inondables en leur redonnant une vocation compatible avec la submersion.
Pour ce faire, plusieurs outils peuvent être actionnés, au premier rang desquels le Plan Local d’Urbanisme (PLU ou PLU i si Intercommunal), dès lors qu’ils respectent un certain nombre de principes et de règles.
PLU (i) : un outil phare à combiner
Le législateur a diversifié, au fil du temps, les acteurs et outils de l’aménagement des territoires. Que les outils soient d’initiative communale (PLU), intercommunale (PLU i) ou régalienne (PPRi), qu’il s’agisse d’outils d’urbanisme ou d’orientation stratégique, ils doivent être envisagés dans leur complémentarité au service des territoires.
Schéma de Cohérence Territoriale (SCOT)
D’initiative intercommunale, créé par la loi Solidarité et Renouvellement Urbain (SRU) de 2000 , le SCoT est un document de planification et d’orientation stratégique, destiné à servir de cadre de référence pour les différentes politiques sectorielles, notamment celles centrées sur les questions d’organisation de l’espace et d’urbanisme, d’habitat, de mobilités, d’aménagement commercial, d’environnement ...
Tout comme le PLU(i), l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme (CU), prévoit que le SCOT doit prendre en compte les risques inondations dans ses objectifs.
Le SCOT se trouve dans un rapport de compatibilité vis-à-vis des orientations et prescriptions du Schéma Directeur d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SDAGE) et du Schéma d'Aménagement et de Gestion de l'Eau (SAGE) décliné localement et le Plan deGestion des Risques Inondation (PGRi) notamment.
Il est qualifié de « SCoT intégrateur » : document stratégique de référence sur lequel s’appuie le PLU(i) pour définir les règles d’aménagement dans une approche pleinement transversale et intégrée, prenant en compte l’ensemble des politiques impactant l’urbanisme et notamment la problématique de l’eau.
Plan Local d'urbanisme (PLU(i))
Le Plan Local d’Urbanisme (PLU) définit un projet urbain sur le territoire d’une commune ou d’une intercommunalité (PLUi). Il réglemente l’utilisation du sol et de l’espace par l’instauration de servitudes d’urbanisme. Il sert de référence pour délivrer les autorisations d’urbanisme, mais aussi pour la conception des constructions que ce soit par des particuliers ou professionnels de l’aménagement (promoteurs, aménageurs, constructeurs ..).
Institué par la loi Solidarité et Renouvellement Urbain de 2000 (SRU), l’évolution du cadre règlementaire du PLU vis-à-vis des risques, a principalement été marquée par les lois suivantes :
- La loi d'engagement national pour l'environnement ou « Grenelle II », du 12 juillet 2010, avec notamment la prise en compte de la trame verte et bleue, la création des Orientations d'Aménagement et de Programmation (OAP) et la possibilité pour l’intercommunalité de réaliser des PLU intercommunaux (PLUi).
- La loi pour l'Accès au Logement et un Urbanisme Rénové (ALUR, du 24 mars 2014) prévoit le transfert de la compétence PLU de la commune à l'intercommunalité (échelle jugée plus stratégique et efficace), qui devient responsable des Plans Locaux d'Urbanisme Intercommunaux (PLUI).
- La loi NOTRé (portant Nouvelle Organisation Territoriale de la République) de 2015 renforce également ces dispositions. Ainsi, les métropoles, les communautés urbaines et, depuis 2017, les communautés de communes ou d'agglomération sont compétentes pour élaborer des Plu(i) sauf si 25 % des communes (représentant 20 % au moins de la population) de ces intercommunalités s’y sont opposées.
Enfin la création de la compétence Gestion des Milieux Aquatiques et la Prévention des Inondations (GEMAPI) dévolue aux intercommunalités de manière obligatoire depuis le 1er janvier 2018, plaide pour une meilleure intégration des risques dans la planification urbaine intercommunale et ce dans le respect de la gestion des milieux aquatiques.
Autorisation du Droit des Sols (ADS)
Quel que soit le type de construction ou d’installation (abris, habitations légères et de loisir, caravane...), qu’il s’agisse de permis de construire, d’aménagements ou d’autres autorisations individuelles tel que le Certificat d’Urbanisme (C.U.), le détenteur de l’autorité d’urbanisme dispose de moyens juridiques pour prévenir le risque :
L’article R 111-2 du Code de l’urbanisme permet au maire de refuser ou de soumettre à des prescriptions spéciales l’autorisation d’urbanisme si les travaux projetés sont de nature à porter atteinte à la sécurité ou à la salubrité publique.
Il appartient dès lors au maire de tenir compte de tous les renseignements dont il a connaissance sur les lieux du projet, notamment en terme d’inondabilité : ruissellements lors d’orages violents, débordements de cours d’eau ou inondations par remontée de nappe etc.
Ces renseignements permettent d’adapter la prise de décision en toute connaissance de cause.
Plan de Prévention des Risques Inondation (PPRi)
Outil régalien, il appartient à l’Etat de prescrire et d’élaborer les PPRi dont l’objectif poursuivi est triple :
- Assurer la sécurité des personnes en interdisant notamment toutes les constructions nouvelles en aléa fort et en limitant les implantations humaines dans les autres zones inondables.
- Limiter les dommages aux biens par des prescriptions y compris sur le bâti préexistant au moment de l’approbation du PPRi.
- Préserver la capacité d’écoulement et les champs d’expansion des crues, pour ne pas aggraver les risques en amont ou en aval. Ces principes sont d’ailleurs très largement défendus dans les documents cadre que sont les PGRi et le SDAGE (renvoi sur comprendre)
Le PPRi cartographie les zones exposées au risque et les réglemente selon la caractérisation de l’aléa et l’occupation du sol. Il peut interdire les nouvelles constructions, les extensions ou encore les aménagements de bâtiments ou les autoriser sous conditions.
Le PPRI s’attache également aux biens existants en zone inondable, en imposant certaines mesures de réduction de la vulnérabilité sur les biens existants.
Ainsi le PPRI peut édicter des règles d’urbanisme (interdiction de construire..) et des règles constructives (fixation de niveau de plancher habitable, création de zone refuge..) ou encore des règles d’usage (affichage de consignes de sécurité dans les parkings souterrains, arrimage de cuve ..)
Institué par la loi du 2 février 1995 (loi Barnier) complété par celle de juillet 2003 (loi Bachelot), un décret du 5 juillet 2019(décret PPRi codifié Art 562 11-1 et suivants du Code de l’Environnement) vient définir les modalités de caractérisation de l’aléa débordement de cours d’eau et submersion marine et précise les règles générales d’interdiction et d’encadrement des constructions.
Pour autant le contenu des PPRI n’est pas modifié et comprend :
- une Note de présentation précisant la méthode d’élaboration du PPRi, la justification du zonage et les priorités. Elle contient l’analyse du phénomènes pris en compte ainsi que l’étude de leurs impacts sur les personnes, les biens existants et futurs.
- une Carte du Zonage règlementaire qui délimite les périmètres en fonction du risque. Exemple de zonage PPRI - source DDTM30 (légende de la carte : Hachuré rouge : principe d’inconstructibilité / Hachuré bleu : constructible sous conditions).
- un Règlement qui précise les règles d’occupation des sols qui s’appliquent à chaque zone et définit les mesures de prévention et de sauvegarde permettant de réduire la vulnérabilité de l’existant dont certaines peuvent être rendues obligatoires.
- des annexes : cartes d’aléa et d’enjeux, résumé non technique.
Le PPRi est mené en concertation avec les collectivités concernées et la population. Il est soumis à enquête publique.
Comment prendre en compte les risques dans les PLU(i)
Un préalable : connaître et comprendre le fonctionnement de son territoire face au risque inondation
La connaissance et l’évaluation des risques peut s’appuyer sur différents documents ou investigations complémentaires.
En premier lieu, l’État, au titre de l’article R121-1 du code de l’urbanisme, fait part, dans le cadre du Porter à Connaissance (PAC) ou encore Transmission d’Informations au Maire (TIM), des éléments de connaissance dont il dispose sur la prise en compte du risque d’inondation. Il peut s’agir notamment:
- des études d’atlas hydrogéomorphologiques qui définissent notamment l’emprise du lit majeur des cours d’eau susceptible d’être mobilisée par des crues exceptionnelles (ils ne donnent pas de hauteur d’eau, ni vitesse).
- des limites de crues historiques connues (Plus Hautes Eaux PHE) (1958, 1988, 2002, 2003, 2005….),
- des études hydrauliques réalisées dans le cadre de l’élaboration des PPRi ou à d’autres occasions, dès lors qu’elles ont fait l’objet d’une validation technique. Ces études permettent d’avoir une caractérisation de l’aléa et notamment des hauteurs d’eau voire des vitesses.
- des cartographies ExZEco (Extraction des Zones de concentration des ÉCOulements),qui affichent des zones potentiellement inondables après analyse topographique (pas de caractérisation de l’aléa, ni de hauteur ni vitesse...) Pour en savoir plus, consultez le site du CEREMA
TIM et PAC doivent nécessairement être pris en compte et retranscrits dans le document d’urbanisme même s’ils ne sont pas opposables en tant que tel.
Au cas où ces éléments apparaîtraient obsolètes, insuffisamment précis ou lacunaires, au regard du projet, il est recommandé de procéder à des études complémentaires pour :
- Identifier tous les types d’inondation possibles sur le territoire qu’il s’agisse du débordement de cours d’eau, du ruissellement, des remontées de nappe et/ou de submersion marine.
- Analyser les enjeux présents et leur vulnérabilité dans les conditions actuelles, voire futures si des aménagements de protection sont envisagés,
Ce travail, pouvant aller jusqu’au diagnostic de territoire, doit conduire ensuite à orienter les choix stratégiques du projet et ses conditions de mise en œuvre dans le PLU(i).
Dans certains cas, ce travail peut aller plus loin et permettre de développer un véritable plan d’action jouant sur tous les leviers de la politique de prévention des risques en répondant notamment aux objectifs de la Stratégie Nationale de Gestion des Risques Inondations (SNGRI) à savoir :
- Augmenter la sécurité des populations exposées.
- Stabiliser à court terme et réduire les dommages liés aux inondations.
- Raccourcir fortement le délai de retour à la normal des territoires sinistrés.
Cas particulier du ruissellement pluvial : le Gard agit pour vous
La loi Eau dans son article 35 instaure le zonage pluvial et réaffirme par ailleurs la responsabilité des communes en matière de maîtrise des eaux pluviales, l'art L 2224-10 du CGCT vient compléter les attentes en la matière.
Attention : les communes dotées d'un PPRI approuvé post 2002, ont 5 ans suivant la date d'approbation du PPRi pour réaliser leur zonage pluvial.
Cependant, la connaissance de l’aléa ruissellement n’est pas toujours aisée et dépend là aussi des enjeux en présence.
Pour aider les collectivités dans la réalisation d’un tel zonage, et en l’absence de schéma directeur pluvial, Etat, Région et Département ont rédigé un cahier des charges type répondant aux attendus de l’Etat en la matière.
Il s’appuie sur 2 principes :
- La consistance du zonage pluvial doit être suffisamment simple pour que les communes n’aient pas besoin d’un accompagnement technique pour le recrutement et le pilotage de la prestation.
- La consistance du zonage pluvial doit être suffisamment « légère » pour que la prestation puisse être intégrée dans la celle du PLU et ne pas nécessiter de recherche de financement au titre de la prévention du risque inondation.
La méthode retenue pour l’évaluation de l’aléa, choisie pour sa robustesse et sa simplicité, est la méthode hydrogéomorphologique.
Une prise en compte des risques à chaque étape du PLU(i)
Au-delà d’une prise en compte dans les différents documents constituant le PLU(i), il est important d’associer les GEMAPIens (structures ayant en charge notamment la gestion des ouvrages hydrauliques et digues) mais aussi les Etablissements Publics Territoriaux de Bassin (EPTB) dès la prescription du PLU(i) qui définit, entre autre, le cadre du projet mais aussi les modalités de concertation.
Le rapport de présentation
Il doit analyser les perspectives d’évolution de l’urbanisme et expliquer les choix retenus pour établir le Projet d'Aménagement et de Développement Durable (PADD) et la délimitation des zones, au regard des objectifs définis à l’article L.1211 du Code de l’urbanisme, et notamment la prévention des risques naturels prévisibles.
Il permet de justifier le parti d’urbanisme créant des zones soumises à des restrictions en raison des risques. À noter tout l’intérêt d’insérer, dans cette phase d’élaboration du PLU, le diagnostic de territoire pour étayer les choix à venir.
La jurisprudence sanctionnel’absence ou l’insuffisance du rapport de présentation par l’annulation du PLU. L’analyse de l’environnement et de la sensibilité du milieu, notamment du point de vue des risques naturels, doit révéler une étude sérieuse, complète et précise.
La rédaction du rapport de présentation touchant des domaines très variés, il est souvent nécessaire que l’équipe en charge du PLU(i) s’entoure de compétences multiples (urbaniste, environnementaliste, architecte, hydraulicien …)
Le Projet d’Aménagement et de Développement Durable (PADD)
Etabli à partir du rapport de présentation, le Projet d'Aménagement et de Développement Durable (PADD) définit le projet politique de développement du territoire et il se doit, autant que faire se peut, d’orienter le développement urbain en dehors des zones à risque.
Le PADD est un élément important qui conditionne aussi les voies de modification et de révision du PLU.
Les documents graphiques
Le PLU doit délimiter les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles et les zones naturelles et forestières et identifier, le cas échéant, dans chacune de ces zones, les secteurs soumis à risques.
Le report sur les documents graphiques s’opère généralement par un tramé. Il appartient également à la commune de faire figurer sur les éléments graphiques les éventuelles marges de recul imposées de part et d’autre des cours d’eau lui permettant de retrouver un espace de mobilité nécessaire au bon fonctionnement des cours d’eau.
Le règlement
L’existence de risques naturels peut justifier d’interdire ou de soumettre à condition les constructions comprises dans le périmètre des secteurs où ils sont identifiés.
Il importe donc, d’adapter les prescriptions d’urbanisme en fonction des caractéristiques du risque naturel encouru (fréquence, intensité, nature du risque). Ainsi, le règlement peut interdire de nouvelles constructions, limiter ou interdire les extensions ou les aménagements.
Toutefois, le règlement ne peut de façon générale imposer des règles impliquant la modification de bâtiments existants (code de la construction), seul le règlement du PPRI peut le faire.
En cas de contradiction entre règlement du PLU et celui du PPRI, c'est la règle la plus contraignante qui prévaut.
Les Orientations d’Aménagements et de Programmation (OAP)
Propres à certains quartiers ou secteurs, elles permettent à la collectivité de prévoir des dispositions portant sur l’aménagement, l’habitat, les transports et les déplacements, en fixant les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain et assurer le développement. L’intégration des risques ici contraint ainsi les aménageurs à les prendre en compte (compatibilité).
Les annexes
Elles comprennent la liste des emplacements réservés, les zonages eaux usées, les Adductions d’Eau Potable (AEP), le zonage pluvial et les Servitudes d’Utilités Publiques (SUP) dont le PPRi s’il est approuvé sur la commune…
Afin de pallier une éventuelle inaction de la commune en la matière, le Préfet a obligation (l’article L.126-1 du code de l’urbanisme) de mettre en demeure le maire (ou le président de l’établissement public compétent) d’annexer le PPR au PLU. Si cette mise en demeure n’est pas suivie d’effets dans un délai de trois mois, le préfet procède d’office à l’annexion.
Lorsqu’il n’existe pas de PLU, les servitudes d’utilité publique sont applicables de plein droit.
La mise en conformité du PLU liée à l’intervention d’un PPRi approuvé et annexé n’est plus obligatoire. Toutefois, il est conseillé à la commune d’adapter son PLU pour faciliter la compréhension des administrés et in fine sa mise en œuvre.
Enfin les annexes peuvent contenir tous autres éléments ou études pouvant justifier les dispositions prise dans le PLU (études hydrauliques, diagnostic de territoire ..).
Les principes de prise en compte et de traduction
Pour aider les collectivités en charge de l’urbanisme, l’Etat, la Région et le Département ont rédigé une note méthodologique fixant un cadre départemental de traduction de la prise en compte des risques inondation dans l’urbanisme.
Les principes essentiels sont repris ci après :
- Un principe fondateur : développer l’urbanisation en dehors des zones inondables.
- Une distinction entre inondation par débordement de cours d’eau et ruissellement (l’aléa submersion marine n’est pas traité ici) mais des dispositions peu éloignées et cohérentes. La différence majeure est la possibilité de construire en zone non urbanisée de ruissellement sous réserve toutefois que le terrain soit préalablement exondé pour une crue centennale.
- Une prise en compte des risques selon le niveau de connaissance de l’aléa.
Attention cependant, du fait de la parution du Décret aléa PPRi en août 2019, des modifications doivent intervenir et une nouvelle note est à paraître prochainement.
Au-delà des règles énoncées dans la note PLU (i), la prise en compte des risques doit aussi se faire au-delà et surtout intervenir dès le début de toutes réflexions liées aux projets de territoires qu’il s’agisse d’urbaniser de nouveaux secteurs ou d’aménager, adapter l’existant.
Avec un fil conducteur : Vivre avec le risque tout en réduisant la vulnérabilité de l’ensemble des composantes du territoire qu’il s’agisse de régir les droits à construire ou d’adapter l’existant.
A ce titre le guide "la prise en compte du risque d’inondation dans les PLU(i)" du CEPRI permet de donner des clefs d’analyse et recèle un certain nombre d’exemples illustrant les différents points.
Quelques analyses jurisprudentielles
Le saviez-vous ?
Quelques analyses jurisprudentielles
- Le juge détermine si l’administration pouvait avoir connaissance des risques (CE 25 octobre 1985, Poinsignon, TA de Nice, 8 octobre 199, Met Mme Labbe , n° 95-176).
- Validation d’un POS interdisant les constructions : CAA Marseille 7 octobre 2004, Monsieur Jacques X ; CAA Marseille 28 août 2003, Monsieur Y. Le juge administratif a condamné le principe d’inclure dans un POS des prescriptions relevant du droit de la construction : CAA Lyon 26 février 2002, commune de Mandelieu la Napoule.
- Mais aussi un document méconnaissant le risque inondation est à ce titre illégal (CAA NANCY 23 mars 2006 requête n°04NC00376) Annulation d’une délibération d’un conseil municipal approuvant un POS en raison du classement en zone constructible d’une zone destinée à accueillir un parc d’activités intercommunal non commercial dans un champ d’inondation au cœur d’un secteur d’expansion de crue.
Plus d'infos
- SCOT : consultez le site du Ministère de la transition écologique
- PLU(i) et ADS : Consultez le site de la Préfecture du Gard Téléchargez le guide du CEPRI 2019
- PPRI : consultez le site de la Préfecture du Gard et/ou cartographie dynamique des services de l'Etat
- Diagnostics de territoire : quelques guides : Démarche ReVITeR élaborée dans le cadre du Plan Rhône et le référentiel national de vulnérabilité aux inondations de 2016
- Ruissellement pluvial : téléchargez le Guide du CEPRI de 2021